תקדים: בג"צ מצמצם את אפשרות הפקעת קרקע חקלאית ללא פיצוי

עורכי דין - מידע משפטי: מגזר חקלאי ו/או דיני מושבים , דיני מקרקעין - מגזר חקלאי - דיני מושבים - הפקעות מקרקעין - דיני מקרקעין - הפקעה - פיצוי - בג"צ - משפט מנהלי - פקודת הדרכים ומסילות הברזל שר התחבורה

ביהמ"ש העליון בהרכב של 7 שופטים קבע כי על המדינה לקבוע קריטריונים לפיצויים בגין הפקעת שטח הקטן מרבע חלקה.

ראו גם מחלקה מקצועית - הפקעות מקרקעין : ייעוץ אישי בסוגיות הקשורות להפקעת מקרקעין, עורכי דין הפקעות מקרקעין לצורכי ציבור, מאמרים וטיפים בתחום הפקעת מקרקעין ועוד...

שלח שאלה בנושא לעורך דין

תקדים: בג"צ מצמצם את אפשרות הפקעת קרקע חקלאית ללא פיצוי

מאת עו"ד גד שטילמן
ביהמ"ש העליון בהרכב של 7 שופטים קבע כי על המדינה לקבוע קריטריונים לפיצויים בגין הפקעת שטח הקטן מרבע חלקה.

ב-1943 נחקקה ע"י הנציב הבריטי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה) 1943. בפקודה נקבע כי היה והדבר דרוש להגנת הארץ, יוכל הנציב הבריטי להחיל את הפקודה על כל דרך ולהפקיע רבע משטח חלקה ללא פיצוי. בסעיף 7 לפקודה נקבע כי ההפקעה ללא פיצוי מותנית באי גרימת "סבל" לבעל החלקה.

בשנת 1951 הוספה המילה "פיתוח" בצד המילה "הגנה" ושם הפקודה שונה בהתאמה. סמכות הנציב הבריטי הועברה לשר התחבורה.

מאז ועד היום נהג השר להפקיע מכח הפקודה שטחים לצרכי סלילת כבישים, הרחבתם, והקמת מסילות ברזל ותחנות רכבת. החלת הפקודה על ידי השר נעשית כעניין שבשגרה מבלי שנבחן על ידו אם הדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה, עמדת המדינה בעניין זה היא שכל סלילה או הרחבת דרך וכל בניית תשתית במערכת מסילות הברזל נכנסות לגדר המילים "פיתוח הארץ". שר התחבורה קבע כנוהל שבכל מקרה שהשטח המופקע קטן מרבע משטח החלקה אין מקום לתשלום פיצוי כלשהו, וכשהשטח המופקע גדול מרבע משטח החלקה, מופחת הפיצוי בגין הרבע הראשון. למעשה, מאז הקמת המדינה כמעט ולא היו מקרים בהם שר התחבורה, מכח סמכותו, שילם פיצוי בגין הרבע הראשון של החלקה המופקעת.

בסדרה ארוכה של פסקי דין הביעו שופטי בתי המשפט המחוזיים את דעתם כי האפשרות שמקנה הפקודה לפגוע בקניינו של הפרט לטובת הכלל, ללא פיצוי, אינה עומדת בעקרונות היסוד של מדינה דמוקרטית, אינה מידתית ונוגדת מושכלות יסוד משפטיים מודרניים, בעיקר נוכח הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

בבג"צ 7530/05 הועמד לראשונה שיקול דעתו של שר התחבורה למבחן בג"צ. עותר, חקלאי מבנימינה, באמצעות עוה"ד גד שטילמן ואורי לאואר טען כי הפקעה של קרקע חקלאית מחקלאי המתפרנס ממנה גורמת "סבל" - כלשון סעיף 7 לפקודה - המחייב פיצוי מלא בגין ההפקעה. כמו כן הוסיף העותר וטען כי שר התחבורה שהוסמך לשקול את זכאותו של הנפגע לקבלת הפיצוי לא עושה כל שימוש בסמכותו ולא מפעיל כל שיקול דעת כששטח ההפקעה קטן מרבע משטח החלקה, וזאת בניגוד להוראות הסעיף. עמדתו של העותר היא שלא יעלה על הדעת שדווקא חקלאים המחזיקים בקרקע פרטית הסמוכה לכבישים ישאו בנטל הציבור ויממנו ברכושם את צרכי הציבור בהרחבת כביש ראשי, כשבפועל אין להם כל הנאה מההפקעה והיא אינה משביחה את יתרת חלקתם וברוב המקרים אף מפריעה לעיבוד. כמו כן נטען שאין זה נאות שמדינת ישראל תעשה שימוש בהוראות פקודה מנדטורית, שנחקקה על רקע מלחמת העולם השניה, הפוגעת באזרח והנוגדת מושכלות יסוד בדיני הקניין.

העותר הוסיף וטען שהפקעה ללא פיצוי אינה עומדת במבחן המידתיות שנקבע על ידי ביהמ"ש העליון והיא סותרת את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

בתשובת המדינה טען שר התחבורה כי פרשנות העותר לסעיף 7 נוגדת את הוראות המחוקק. ב"כ מע"צ הוסיף וטען כי פרשנותו של העותר מנוגדת לתכלית ההיסטורית של הפקודה וכי אין להטיל את עלות ההפקעה על כתפיו של משלם המיסים. לטענתו, הפקעה ללא תמורה הינה חלק מהאחריות החברתית של בעל הקניין כלפי הציבור בדרך של חלוקה חדשה של משאבים בחברה לקידום אינטרסים חברתיים.

הדיון בעתירה צורף למספר ערעורים אזרחיים שדנו בסוגיה זו בבתי המשפט המחוזיים.

נוכח המשמעות מרחיקת הלכת של העתירה, הורחב ההרכב על ידי נשיאת ביהמ"ש העליון לשבעה שופטים. בדיון שהתקיים השבוע העבירו חברי ההרכב ביקורת נוקבת כנגד התנהלות המדינה בעניין והביעו דעתם שנוכח העלאת זכות הקניין למעמד חוקתי בחוק היסוד, לא ניתן יהיה להמשיך לפגוע בקניינו של הפרט בדרך של הפקעה ללא פיצוי נאות ושווה ערך.
מאחר וחוק יסוד נחקק לאחר הפקודה, אין מסמכותו של ביהמ"ש העליון לפסול את הוראות סעיף 7 לפקודה והוא נדרש לאזן בין האינטרס הקנייני של הפרט למול כח ההפקעה של השר בדרך של פרשנות בלבד.

נראה כי נוכח הקושי הפרשני נמנע בג"צ בשלב זה ממתן פס"ד סופי והסתפק במתן החלטה המחייבת את שר התחבורה לקבוע בתוך 60 יום קריטריונים לתשלום פיצויים בגין הפקעה של רבע מחלקה ברוח הוראות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. בג"צ הורה לפרקליט המדינה לערב את היועץ המשפטי לממשלה בניסוח הקריטריונים. למעשה, חיוב השר לקבוע קריטריונים התואמים את חוק היסוד אמור להביא לצמצום סמכות ההפקעה ללא פיצוי למינימום או לחילופין רק למקרים בהם יתרת החלקה הנותרת מושבחת בערך הזהה לערך השטח המופקע.

לעותר וליתר הצדדים לדיון ניתנה הזכות להגיב תוך 30 יום נוספים.

בהחלטה זו חיזק ביהמ"ש העליון את עליונות זכות הקניין של הפרט על זכות הריבון להפקיע ללא פיצוי והתווה את הדרך לשינוי פקודת הדרכים בחקיקה חדשה.

נראה כי השימוש בפקודת הדרכים (הגנה ופיתוח) 1943, כמו גם בפקודות מנדטוריות אחרות המשמשות להפקעה לצרכי ציבור והרחבת דרכים, אינה ראויה. מדובר בחקיקה מנדטורית ארכאית שנחקקה בשלהי מלחמת העולם השניה על רקע הצורך בהגנת הארץ ולמטרה זו.
בשנים האחרונות נעשה מאמץ לאגד את הפקודות המתייחסות להפקעה בחוק חדש, אך מלאכת החקיקה מתנהלת בעצלתיים שנים רבות.
ברי כי כל חקיקה חדשה תחייב התאמה להוראות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו וכפועל יוצא מכך תחייב מתן פיצוי מלא ומהמטר הראשון. יתכן וסיבה זו כשלעצמה עיכבה את מלאכת החקיקה עד היום. עד שהחקיקה החדשה תגובש יחולו הכללים שיתגבשו בקריטריונים שיקבע השר על פי הנחיות בג"צ.
בהחלטה זו הרחיב בג"צ את עליונותם של חוקי היסוד גם על דברי חקיקה שקדמו לחקיקתו וביקש מהמדינה עצמה לסתום את הגולל על המשך השימוש הבלתי מידתי בפקודה.
הדיון תם אך לא נשלם ובדיון הבא, כפי הנראה, יבחן בג"צ אם הקריטריונים שיקבעו אכן עומדים במבחן חוק היסוד.

* הכותב עו"ד גד שטילמן עוסק בתחום המושבים והמגזר החקלאי.

הערה: רשימה זו הינה למידע כללי וראשוני בלבד ואינה נועדה בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי לכל מקרה ונסיבותיו. הדברים נכונים למועד כתיבתם בלבד, ונכונותם עלולה להשתנות מעת לעת.