הפיתרון הרצוי לבעיית גזי החממה - יצירת תחרות כלכלית על הדור הבא של האנרגיות הנקיות - חלק שני

מאת: עו"ד ורו"ח יואב ציוני

עורכי דין - מידע משפטי: דיני מיסים , משפט בינלאומי, משפט מסחרי ו/או דיני חברות - פליטת גזי חממה - הפתרון הרצוי - מס פחמן - - מיסוי בינלאומי - דיני חברות - אנרגיה חלופית - אנרגיה ירוקה

...הניסיון ביישום פרוטוקול קיוטו מלמד בסופו של דבר כי מדינות מעדיפות את האינטרס העצמי שלהן ...

שלח שאלה בנושא לעורך דין

הפיתרון הרצוי לבעיית גזי החממה- ינואר 2012 - חלק שני

מאת עו"ד ורו"ח יואב ציוני *

רקע:

פליטות גזי חממה, עקב שריפת דלקי מאובנים (פחם, נפט וגז טבעי) לצורך יצור אנרגיה, מהווים אחד מהגורמים העיקריים להתחממות האקלים.

עמידה ביעדי ההפחתה הנגזרים מהצורך לייצב את האקלים מחייבת מעבר רחב היקף של משק האנרגיה הבינלאומי, ממשק מזהם מבוסס דלקי-מאובנים, למשק המבוסס בעיקרו על אנרגיות נקיות.

הגישה שאותה יש לאמץ
בניגוד לגישות, המסורתיות, שתוארו לעיל ( חלק א' ), אני סבור, כי עקב היקפה של בעיית שינוי האקלים, פיתרון המבוסס על יצירת תמריץ כלכלי באמצעות מחיר לפחמן והסתמכות על כוחות השוק, ליצירת השינוי הנדרש בשוק האנרגיה, נדון לכישלון, והתמקדות בו אף עלולה להרחיק אותנו מהיעד הסביבתי הנשאף.

דוגמא, בולטת לכך הוא כשלונו של פרוטוקול קיוטו. פרוטוקול קיוטו, עליו חתמו 187 מדינות לא הביא לשינוי כלשהו באופן ייצור האנרגיה. הודו וסין (המזהמת הגדולה בעולם) ומדינות מתפתחות אחרות, ממשיכות וצפויות להמשיך, לבסס את צמיחתן הכלכלית על שריפת דלקי מאובנים. המזהמת השנייה בעולם, ארה"ב, סירבה לאשרר את הפרוטוקול מחשש לפגיעה בצמיחתה ובעוצמתה הכלכלית. מדינות מסוימות הצליחו לעמוד ביעדי ההפחתה שלהן במאמץ מועט (אנגליה ואוסטרליה), ואילו אחרות חרגו באופן ניכר מיעדי ההפחתה שנקבעו להן (קנדה, ניו-זילנד ויפן). השלב הראשוני של הפעלת תוכנית הסחר האירופית (2005-2007), התברר ככישלון. מחירי ההיתרים קרסו עקב הקצבת יתר של היתרים, ולא נמצאה כל ראיה להפחתת פליטות או השקעות בשיפורים טכנולוגיים עקב הפעלת תוכנית הסחר. בכל הנוגע לתוצאות השלב השני (2008-2012) הרי שהאיחוד האירופי, שהוא הגוף המוביל את הפעילות הבינלאומית בהתחממות האקלים, דיווח אמנם (ביולי 2010) על עמידה ביעד המשותף להפחתת הפליטות לאטמוספרה כפי שנקבעו בקיוטו; אולם כאשר מודדים את כמות הפליטות המגולמים בשירותים ובסחורות שנצרכו על ידי מדינות האיחוד האירופי, מסתבר כי כמות הפליטות הנובעות ממדינות אלו גדלה בלמעלה מ- 40%. לשון אחר, כמות הפליטות גדלה, אלא שהפליטות נדדו מאירופה הצרכנית, למדינות מתפתחות שבשטחן מתבצע הייצור המזהם. המצב ביפן אינו טוב יותר. במהלך 2009, מצאה את עצמה יפן הרבה מעבר ליעדיה על פי קיוטו דבר שאילץ אותה לרכוש היתרי פליטות מחו"ל, ובסופו של דבר הביא אותה להצהיר במהלך ועידת קנקון, כי תסרב להטיל על עצמה יעדי הפחתה לאחר 2012. התוצאה היא שכמות פליטות הפחמן העולמית הולכת וגדלה, העולם לא שינה את אופן ההתנהלות שלו, והמדיניות שאומצה, אף לא הניבה פיתוחים טכנולוגיים שיכולים להוות תחליף לשימוש באנרגית המאובנים. המקור המרכזי לכישלון נעוץ בכך שהמודל הכמותי סותר את הכיוון אליו שואפות כל מדינות העולם. הצבת מגבלות כמותיות לשימוש באוויר הנקי, עומדת בסתירה לעובדה כי אף מדינה בעולם לא תהיה מוכנה בשום פנים ואופן לוותר על המשך צמיחתה. כך לדוגמא, כלכלתה הצומחת של סין, שהיא מעצמה עולמית, בעלת שלטון טוטליטרי, ששרידותו תלויה ברווחת 1.3 מיליארד תושביו, נשענת באופן כבד על הפקת וצריכה של פחם מקומי זול. כמו כן, הביקוש העולמי לאנרגיה עד 2030 צפוי לגדול ב- 40% בעיקר עקב צמיחת מדינות אסיה, ותוך הישענות מסיבית על שריפת דלקי מאובנים (בעיקר פחם). במקביל, כמות האוכלוסייה העולמית הולכת וגדלה והיא צפויה להגיע לכ- 9.1 מיליארד נפש ב-2050. בנוסף, יותר ויותר אנשים בעולם המתפתח (ובפרט במעצמות העולות, סין והודו), עוברים וצפויים לעבור לאורח חיים מערבי. מעבר לסיבות בסיסיות אלו, גישה המבוססת על סחר בינלאומי בפליטות מגלמת שורה של קשיים בלתי פתירים, הן במישור המדידה, הן במישור האכיפה והן ביחס לחלוקת הנטל. בעוד שתוכניות של סחר בפליטות ברמה מקומית ומוגבלת, במדינות מפותחות, הן תוכניות שניתנות לניהול, לפיקוח, לאכיפה ובהתאמה לעמידה יעילה ביעדים, הרי שלא כך הדבר כאשר מרחיבים את היקף התוכנית ומיישמים אותה בהיקף בינלאומי. הפיכת הפליטות לנכס סחיר בעל שווי שוק, בידיהם של מפעלים במדינות בעלות רמת שחיתות גבוהה, היא מתכון בדוק לשוחד, זיופים ורמאויות. מעבר לכך, סלע מחלוקת מרכזי נוגע לאופן חלוקת הנטל בין המדינות. בעוד שמדינות מפותחות מעוניינות שיתאפשר להן לזהם סביב רמת הזיהום של 1990, וזאת כדי לאפשר להן לשמור על צמיחתן, הרי שמדינות מתפתחות גורסות כי רמת הזיהום המותרת של כל מדינה צריכה להימדד לפי כמות שווה של טון פחמן לנפש, הן בעולם המפותח והן בזה המתפתח. דא עקא, שכמות הזיהום הממוצעת לנפש בעולם המפותח גבוהה משמעותית מזה המתפתח ודרישה מהעולם המפותח להציב לעצמו מכסות על פי מדד שכזה, תוביל אותו לחורבן כלכלי. יתר על כן, האפשרות לרכוש היתרים, בכמות בלתי מוגבלת, ממקורות זולים בעולם המתפתח, הופכות את ההשקעה של העולם המפותח, בפרויקטים מזהמים על חשבון השקעה בחלופות נקיות, ללגיטימית.

הבעיה בפניה ניצבת האנושות אינה טמונה בהעדר קונצנזוס בינלאומי בדבר חלוקת נטל הפחתת הפליטות, אלא שהמכשול העיקרי הוא הנדסי-טכנולוגי. כפי שהומחש לעיל, אין בנמצא טכנולוגיות חילופיות לייצור אנרגיה שניתנות ליישום רחב היקף, ושתספקנה את צרכי העולם, תוך עמידה בדרישות ובלוחות הזמנים להפחתת הפחמן שנקבעו על ידי מומחי האקלים. לצורך יצירת תהליך של מעבר רחב היקף מכלכלה מזהמת מבוססת דלקי מאובנים לכלכלה נקייה, המבוססת על טכנולוגיות חדשניות לייצור אנרגיה, עד אמצע מאה ה- 21 (כיעד ביניים) ובהמשך עד סופה, נדרשת מעורבות ממשלתית עמוקה, הרבה מעבר ליצירת מחיר לפחמן. בהיותו של משק האנרגיה עתיר תשתיות הוא מאופיין בחסמי כניסה ובקיומם של מונופולים טבעיים. מעבר למשק אנרגיה חילופי מצריך נטילת סיכון בהשקעות אדירות במחקר ופיתוח, ובנוסף יצירת תשתיות אנרגיה חדשות במקום אלו שנבנו (ונבנות) לאורך עשרות שנים. ההחצנה החיובית הכרוכה בהשקעות במחקר ופיתוח, וההיקף העצום הנדרש בהשקעה בתשתיות חדשות, יוצרים חסמים בלתי עבירים לפעילותם של כוחות השוק. הגישה המוצעת, מייעדת לממשלה תפקיד אקטיבי ביצירת השינוי הטכנולוגי היסודי הנדרש בשווקי האנרגיה. על פי עמדה זו, הפיתרון לבעיית האקלים טמון בפריצות דרך טכנולוגיות שיהפכו את האנרגיות המתחדשות והנקיות לברות תחרות לאנרגיות הפוסיליות. השקעת משאבים בניסיון ליישם מדיניות המבוססת על יעדי פליטות לאומיים ובינלאומיים, תגרום לבזבוז זמן ומשאבים ותעכב את הפיתרון לבעיית האקלים. ודוק:

א. יעדים כמותיים קצרי טווח מחייבים השקעה בפיתרונות קצרי טווח, דבר שעלול להביא להסטת השקעות לטובת השקעות המתמקדות ביעילות גבוהה יותר בשימוש בדלקים פוסיליים במקום השקעה בטכנולוגיות חדשניות שהן מטבע הדברים גם יותר מסוכנות.

ב. יעדים כמותיים שמשולבים בהם מנגנונים של סחר בינלאומי בהיתרים, מאפשרים עמידה ביעד באמצעות רכישת היתרים ממדינה אחרת, ללא כל שינוי טכנולוגי. כלומר הסטת משאבים ליבוא היתרים במקום השקעתם פנימה לקידום החדשנות.

ג. קביעת היעדים, הן היעד הגלובאלי הכולל והן החלוקה הפנימית בין המדינות היא תוצאה של סחר מכר פוליטי. מדינות תעדפנה להשקיע מאמצים פוליטיים לארגן לעצמן יעד נוח או לחילופין לפוצץ את המשא ומתן ולדחות את ההכרעה, מאשר להשקיע מאמצים אמיתיים בשינוי המערך האנרגטי. חוסר היכולת להגיע להסכם פוסט קיוטו מהווה ראיה לכך.

ד. הניסיון ביישום פרוטוקול קיוטו מלמד בסופו של דבר כי מדינות מעדיפות את האינטרס העצמי שלהן וכאשר הן נתקלות בקושי לעמוד ביעד הן לא מהססות לסטות ממנו. המסקנה המתבקשת היא, שבמקום להשקיע משאבים בעמידה ביעדים כמותיים קצרי טווח, יש לנקוט במדיניות ממשלתית שתסיר חסמים, תעשיר את רמת הידע והשיתוף בו, תפחית סיכונים, תתמוך במשקיעים ותקדם טכנולוגיות. פריצות דרך טכנולוגיות, תאפשרנה לטכנולוגיות הנקיות, שסובלות כיום מנחיתות, עקב מחיר גבוה, חוסר יעילות והעדר אמינות (לעומת שימוש בדלקי מאובנים), להפוך לתחרותיות (גם ללא סובסידיה ממשלתית), ולפעפע באמצעות השוק החופשי לכל שווקי העולם, הן המפותח והן המתפתח. הגישה שאני סבור כי אותה יש לקדם מבוססת על יצירת תחרות כלכלית על הדור הבא של האנרגיות הנקיות (מרוץ טכנולוגי) ועל מהפך טכנולוגי, שיאפשר פיתרון לאחד האתגרים הגדולים ביותר שהאנושות עומדת מולו במאה ה-21, מתן מענה לגידול הצפוי בדרישות האנרגיה תוך צמצום פליטות הפחמן. אל תוך המדיניות מובלת הטכנולוגיה המוצעת, ניתן יהיה לשלב, הטלת מס על פחמן. הכמות הגדולה של פחמן הנפלטת לאטמוספרה, מדי שנה, ברחבי העולם, יוצרת מצב, שבה ניתן יהיה להסתפק במס על פחמן, בשיעור נמוך, כזה שלא יעורר התנגדויות פוליטיות, לא יפגע בתחרותיות התעשיות, ישאיר את ההון בתוך המדינה פנימה, יוכל להיות מקובל גם על מדינות מתפתחות, ובה בעת, יהיה בו די כדי לגייס סכומים משמעותיים אותם ניתן יהיה לייעד, לקידום מחקר ופיתוח טכנולוגי.

בנוסף להיותו של המס, מקור מימון למדיניות הטכנולוגית, הרי שעצם קיומו של מחיר לפחמן, ייקר (גם אם באופן מתון) את השימוש בטכנולוגיות מזהמות ועל ידי כך יגדיל את הכדאיות בהשקעה בטכנולוגיות נקיות. בניגוד למודלים הכלכליים המסורתיים, הדגש במודל המוצע איננו על עמידה ביעד כמותי או ביצירת מחיר אפקטיבי לפחמן. משכך גם אין חשיבות לקביעה "נכונה" של המחיר. ככל שלאורך הזמן ייווצרו חלופות של ממש לאנרגית המאובנים, תגדל האפקטיביות של המס ובהתאמה תקטן הפגיעה בתחרותיותן של התעשיות המקומיות, דבר שיאפשר בהדרגה להגדיל את שיעור המס. מדובר אם כן, בשני כלי מדיניות, שמשלימים זה את זה: גביית מס מהמזהמים וייעודו למחקר ופיתוח. נקודת התורפה העיקרית של התזה המוצעת כאן, היא בכך שמטבע הדברים אף אחד לא יודע לחזות את העתיד. איננו יודעים בוודאות האם בכלל ניתן יהיה להגיע לאותן פריצות דרך טכנולוגיות, וגם אם הדבר אפשרי, איננו יודעים מתי זה יקרה. העדר תאריך היעד יוצר לכאורה חשש שנאחר את הרכבת כיוון שבינתיים העולם יגיע לרמות התחממות בלתי רצויות. המענה לבעייתיות זו הינו בכך, שקיימות בידינו כבר היום טכנולוגיות, נקיות/מעוטות פחמן, הניתנות ליישום מיידי, מבלי שהדבר ימנע את ההשקעות הנדרשות בפיתוחים ארוכי טווח. בטווח הקצר, ניתן לצמצם הגידול הבלתי נמנע, בכמות פליטות גזי החממה, באמצעות הגדלת השימוש בגז טבעי ובאנרגיה גרעינית, שכמות הפליטות הכרוכה בהפעלתן היא נמוכה (גז) עד כדי אפסית (גרעין). טכנולוגיות אלו, המשמשות לייצור חשמל, יכולות להוות גשר, לתקופת ביניים ארוכה (עשרות שנים) עד לפיתוח והבשלה מסחרית של טכנולוגיות חדשות, ועד לפריסתן באופן רחב היקף ברחבי העולם. טורבינת גז טבעי המונעת באמצעות טכנולוגיה מתקדמת (Gas Turbine Combined Cycle), ניתנת לבניה בתקופה קצרה יחסית של ארבע- חמש שנים, והיא פולטת כ- 55% פחות פחמן עבור אותה כמות חשמל מיוצרת לעומת תחנה פחמית טיפוסית. קיימים עתודות גז בשפע, וכמו כן, לגז יתרון כלכלי, בכך שניתן לבנות טורבינות קטנות יחסית, דבר שיקטין את המונופולים הטבעיים הקיימים כיום בתחום הפקת החשמל. כמו כן ניתן להמיר את הגז לתחליפי נפט, כמו מתנול, דבר שיאפשר להשתמש בו גם כדלק לכלי רכב. ייצור חשמל באמצעות כוח גרעיני אינו כרוך בפליטות ישירות של פחמן. מדובר בטכנולוגיה בשלה ומוכחת שבחמישים השנים האחרונות נצבר ניסיון רב בהפעלתה והוכנסו בה שיפורים בבטיחות ובביצועים. בדומה לפחם היא בעלת יכולת לספק כמויות גדולות של אנרגיה, ואין גם מחסור בחומר הגלם אורניום. במקביל, התקדמות ופריצות דרך טכנולוגיות יאפשרו בטווח הארוך שימוש, רחב היקף, באנרגיה מתחדשות ונקיות, כגון

הערה: רשימה זו הינה למידע כללי וראשוני בלבד ואינה נועדה בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי לכל מקרה ונסיבותיו. הדברים נכונים למועד כתיבתם בלבד, ונכונותם עלולה להשתנות מעת לעת.